关于我国城乡融合发展现存问题与应对策略的简要探讨
-1-
国家开放大学
行政管理专业论文
浅论我国城乡融合发展存在的问题及对策
分部：国家开放大学河南分部
学习中心：平顶山电大
专业：行政管理
入学时间：2021年3月
学号：22
姓名：****指导教师：**荣
论文完成日期:2022年7月
-2-
内容提要
党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”，并强调要“建立健全城乡融合发展体制机
制和政策体系”,这是党中央首次提出“城乡融合发展”概念，是对新时代中国特色社会主
义工农城乡关系的准确把脉和定位，意味着我国城乡关系发生了重大战略性转变。新中国成
立以来，经过短暂的城乡协调发展后，城乡关系经历了“城乡分治”“城乡统筹”“城乡发展
一体化”等阶段。进入新时代，我国社会主要矛盾发生了的历史性转变，亟需解决发展的不
平衡、不充分问题，其中，城乡发展不平衡、农村发展不充分表现最为突出。只有走城乡融
合发展之路，才能从根本上破解城乡二元结构、促进乡村振兴。
关键词：城乡融合发展问题对策
-3-
目录
一、引言............................................................4
二、城乡融合发展是中国特色社会主义进入新时代的必然要求..............4
（一）城乡融合发展将带动我国城乡关系实现历史性飞跃..............4
（二）城乡融合发展是推动乡村振兴的必由之路......................5
（三）城乡融合发展是实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求........6
三、我国城乡融合发展存在的问题......................................7
（一）城乡之间差距较大，融合发展的基础条件较弱..................7
（二）重城轻乡、重工轻农的传统观念根深蒂固......................7
（三）城乡二元体制是阻碍城乡融合发展的关键......................8
四、以城乡融合发展推动乡村振兴的对策................................8
（一）树立城乡等值理念，坚持农业农村优先发展....................8
（二）以制度创新破除城乡二元体制痼疾，促进城乡要素融合..........9
（三）推进农业农村绿色发展，打好城乡融合的底色和基色............9
（四）注重乡村文化产业发展，以乡风文明促进城乡融合.............10
五、结语...........................................................10
参考文献：.........................................................11
-4-
一、引言
党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”，并强调要“建立健全城乡融合
发展体制机制和政策体系”,这是党中央首次提出“城乡融合发展”概念，是对
新时代中国特色社会主义工农城乡关系的准确把脉和定位，意味着我国城乡关系
发生了重大战略性转变。新中国成立以来，经过短暂的城乡协调发展后，城乡关
系经历了“城乡分治”“城乡统筹”“城乡发展一体化”等阶段。进入新时代，我
国社会主要矛盾发生了的历史性转变，亟需解决发展的不平衡、不充分问题，其
中，城乡发展不平衡、农村发展不充分表现最为突出。只有走城乡融合发展之路，
才能从根本上破解城乡二元结构、促进乡村振兴。
二、城乡融合发展是中国特色社会主义进入新时代的
必然要求
农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，我国始终把解决好“三农”
问题作为全党工作重中之重，并进行了长期探索。随着中国特色社会主义进入新
时代，亟需重塑城乡关系，加快推进农业农村现代化，为实现全面小康和建设社
会主义现代化国家切实稳住“三农”这个基本盘。
(一)城乡融合发展将带动我国城乡关系实现历史性飞跃
马克思主义城乡关系理论揭示了城乡关系从分离到融合演进的总体趋势，认
为，随着生产力的发展，城乡关系由结合到分离对立，再到更高层次的结合和融
合，是历史发展的必然趋势，并指出，城乡融合是社会发展的必然趋势，是城乡
发展的终极目标。因此，城乡融合发展符合生产关系适应生产力发展的客观规律。
国外城乡关系也经历了从最初的“城乡依存、混沌交织”到“城乡分离、二元对
立”，再到“城乡一体、融合发展”的历史演进过程。我国在建国初期，因为要
解决吃饭问题和积累工业化资金，农业关系国计民生，形成了“以工业为主导、
以农业为基础”指导思想，为当时城乡关系的健康协调发展提供了良好的政策支
-5-
撑。1958年随着城乡二元户籍管理制度的正式建立，城市和农村都成为封闭性
的单位，除升学、招工之外，农村人口很少有途径成为城市人口，生产要素的流
动也受到十分严格的限制，由此城乡分治、二元体制逐渐形成。
改革开放以来，随着我国生产力的发展和提高，城乡关系经历了“缓和期-
对立期-统筹期-融合期"四个阶段。第一阶段是党的十一届三中全会以后，面对
国民经济陷入困顿的现状，党中央转变重工业优先发展战略，率先推进农村改革，
连续推出的五个“中央一号文件”，极大的解放了农村生产力、提高了农民收入，
城乡差距大幅度缩小。第二阶段是党的十二届三中全会通过了《关于经济体制改
革的决定》，开启了以城市为重点的经济体制改革，城市优先发展战略使资源要
素从农村向城市单向涌动，城乡差距急剧扩大致使城乡关系进入第三阶段，即党
的十六大明确提出要统筹城乡发展，****同志作出“两个趋向”的重要论断，
建立以工促农、以城带乡长效机制，城乡收入差距从持续扩大向逐步减缓转变。
第四阶段是党的十八大以来，我国稳居世界第二经济体，然而发展的不平衡、不
充分问题突出，其中城乡发展不平衡、农村发展不充分成为最大的不平衡、不充
分，城乡融合发展成为新时代城乡关系的必然选择，也标志着我国城乡关系进入
了新的历史阶段、将实现新的历史性飞跃。城乡融合发展不仅要转变城市优先发
展战略、将农村放到了同城市同等重要的地位，更重要的是要彻底打破城乡割裂
状态，使城乡结成你中有我、我中有你的命运共同体，城乡相互依存、相辅相成。
(二)城乡融合发展是推动乡村振兴的必由之路
继党的十九大首次提出实施乡村振兴战略之后，2017 年底召开的中央农村
工作会议提出要重塑城乡关系，走城乡融合发展之路。国内外发展实践表明，当
城乡关系处于缓和阶段时，乡村的发展往往突飞猛进，反之，城乡关系割裂对立，
乡村发展往往陷入困境，并最终导致城市也出现种种状况。当前乡村振兴面临着
人、财、物等要素匮乏的窘境，只有打破城乡割裂状态，畅通资源配置渠道，才
会使乡村振兴所需要的优质资源要素诸如先进的技术、理念、高端人才、资金、
项目等从城市流向农村，农村也才能提供城市所需要的有机绿色农产品、优美宜
人的生态环境等。否则，城市的繁荣终将不再，乡村的振兴亦很艰难。可以说，
只有城乡融合发展才能将二者结为命运共同体、利益共同体、责任共同体，乡村
- 6 -
振兴也会加快推进。
(三)城乡融合发展是实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求
党的十九大明确指出，我们既要全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目
标，又要乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗
目标即中华民族伟大复兴进军。对比一些西方发达国家，优美富饶的乡村是国家
富强的“标配”，而我国农村基础设施普遍不完善，虽然说农村公路基本实现了
“村村通”全覆盖，但天然气、网络、下水管道等基础设施尚在推进;生活条件
较为落后，“厕所革命”尚在推行;“散乱污小”的传统产业不仅利润微薄还损害
自然环境、贻害无穷。2021 年，我国国内生产总值比上年增长 8.1%，经济增速
在全球主要经济体中名列前茅；经济总量达114.4 万亿元，突破110 万亿元，按
年平均汇率折算，达 17.7 万亿美元，稳居世界第二，占全球经济的比重预计超
过18%。人均国内生产总值80976 元，按年平均汇率折算，达12551 美元，突破
了1.2 万美元。年末，外汇储备余额32502 亿美元，稳居世界第一。2021 年数
据显示，我国国内生产总值突破110 万亿元，我国粮食总产量1.3 万亿斤以上，
占国内生产总值的比重为 1.14%，而同期常住人口城镇化率为 64.72%，2021 年
末，我国城镇常住人口达到91425 万人，比2020 年末增加1205 万人；乡村常住
人口49835 万人，减少 1157 万人。常住人口城镇化率为 64.72%，比 2020 年末
提高 0.83 个百分点。城镇区域扩张、城镇人口自然增长和乡村人口流入城镇三
方面因素分别影响城镇化率提高0.36、0.12 和0.35 个百分点。也就是说，占比
35.28%还多的农业人口之只创造了1.14%的国内生产总值。可以说，没有农业农
村农民的现代化，国家的现代化、民族的复兴就不可能实现。
(四)城乡融合发展是在中美贸易摩擦中赢得主动的根本力量
2021 年 3 月，美国率先挑起针对中国的贸易摩擦，我国积极采取各种应对
措施，但要从根本上解决这个问题，城乡融合发展应该起着根本的重要的作用。
我国作为一个拥有十三多亿人口的大国，庞大的国内市场如果能够开发出来，一
定能够更有力的应对美国挑起的贸易摩擦，这也是我国应对危机时常常讲到的
“中国经济实力强、潜力足、韧性好，回旋余地大，中国经济将继续保持稳中向
- 7 -
好态势"。但众所周知。这个庞大的市场并非真正意义上的“好市场”，其原因就
是六、七亿农民的消费能力与城镇居民相比，差距仍然较大。近年来一些地区的
成功探索证明，城乡融合发展是解决这一难题的“钥匙”。
三、我国城乡融合发展存在的问题
(一)城乡之间差距较大，融合发展的基础条件较弱
通常来说，事物的融合发展需要二者实力相对均衡，往往差距越大融合难度
越大。我国长期以来实行城市优先发展战略，对农村的投入相对不足，导致农村
欠账太多，日积月累形成較大落差。近年来，党中央支农力度持续加大，农民收
入增长速度已经连续9 年高于城镇居民，但因为城乡居民收入的基数差距太大，
其绝对数值的差距还在扩大。如今，农村的普遍现状是:基础设施较为落后、公
共服务供给不足、文教卫生事业远远滞后于城市，“采菊东篱下悠然见南山”的
乡居美景成为人民对美好生活的向往，农村的各种资源要素单方面涌向城市的现
象仍然大量存在，城乡融合发展的现实条件亟需加以改善。
(二)重城轻乡、重工轻农的传统观念根深蒂固
纵观国内外发展，农村社会向城市社会转型是必然规律。建国之初，为尽快
摆脱我国一穷二白的落后面貌，必须在最短的时间内建立起比较完善的现代工业
体系，于是我们选择了重工业优先发展战略，我国也因此成为全世界唯一拥有联
合国产业分类全部工业门类的国家。但是，这种路径依赖也在一定程度上养成了
“重工轻农、重城轻乡”的思维惯性和政策导向，“城市优先”观念较为根深蒂
固，不仅政府层面，甚至城乡居民也都认同，“城市，使生活更美好”的思维源
源不断地虹吸着农村的优质资源要素，以工促农、以城带乡的体制机制尚未高效
建立起来，城乡要素资源市场化配置的藩篱尚未完全拆除等，可以说，观念上的
作祟是其根本原因。这种思维定式如若不加以扭转，乡村振兴将面临很大的发展
困境。
- 8 -
(三)城乡二元体制是阻碍城乡融合发展的关键
当前，我国已经进入改革的攻坚期和深水区，体制机制痼疾越来越成为新时
代“强起来”的主要障碍，其中，最需要破除的就是城乡二元体制。在城乡二元
体制下，解决“三农”问题的各种探索和艰苦努力都感觉“势单力薄”，成效也
不尽如人意。农村的人、财、物等资源要素仍然不断涌向城市。而城市的资本、
技术、管理等却很难进入农业农村，城乡融合发展遭遇体制性“瓶颈”。固然，
城乡二元结构的形成有城乡自然属性不同的原因，但制度因素在其中起着巨大的
作用。建国以来，我国在城乡两个系统中有不同的制度安排，但这两种制度安排
却有着一个共同的倾向性，即城市和工业优先发展倾向。正是在这些制度安排的
长期影响下，形成了现在的城乡二元结构。可以说，只有突破了城乡二元体制的
藩篱，才能真正打通城乡这两个系统，实现资源要素的优化配置、融合发展，乡
村振兴才有希望。
四、以城乡融合发展推动乡村振兴的对策
城乡融合发展是推动乡村振兴的必由之路，但是在城乡二元体制的长期影响
下，城乡融合发展面临着许多困难和挑战，必须将政府的“有形之手”与市场的
“无形之手”有机结合起来。政府要扭转城市偏向的发展战略，把农业农村优先
发展落到实处，同时，要发挥市场在资源配置中起决定性作用。逐步建立健全城
乡融合发展的体制机制和政策体系，通过制度创新破除城乡市场壁垒，推动城乡
要素自由流动、平等交换，打通城乡融合发展的渠道，助力乡村振兴。
(一)树立城乡等值理念，坚持农业农村优先发展
城市和乡村是一个有机统一的“命运共同体”，城市侧重于经济和社会功能，
乡村侧重于食品、生态、乡土文化等功能，二者不存在从属关系、主次关系，城
市与农村应该是水乳交融、双向互动、互为依存的平等关系。因此，要推动城乡
融合发展，必须首先树立城乡平等和等值理念。不仅在认知层面要纠偏，鉴于对
乡村的历史欠账较多，更要在实践层面将农业农村优先发展落到实处，促进政府
- 9 -
政策从城市偏向转变为农业农村偏向。各级政府要在思想认知、政策制定、财政
支持、项目安排等方面向农业农村倾斜，将“在干部配备上优先考虑，在要素配
置上优先满足，在公共财政投入上优先保障，在公共服务上优先安排"等“四个
优先”落到实处。另外，农业农村的优先发展还体现在城乡投入的增量对比上，
对乡村的投入只有在增量上持续高于城市，才能尽快弥补落差，实现城乡公共资
源的均衡化配置。
(二)以制度创新破除城乡二元体制痼疾，促进城乡要素融合
建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系是一个系统工程，需要首先从制
度创新入手，找准切入点和突破口。根据当前城乡发展存在的问题和社会关切、
利益所系，可以从人的融合和利益的融合两个方面率先发力。一方面，深化户籍
制度改革，推动城乡人才融合。人才是实施乡村振兴战略的根本，城乡融合发展
中最关键、最核心的融合要素也是人，可以说，推动人的融合是我国城乡事业发
展的重点工作。既要着力推进农业转移人口市民化，更要畅通有志于农业农村事
业的社会各界人才投身“三农”工作的渠道，还要注重培育农村优秀人才，如此
才能造就一支真正懂农业、爱农村、爱农民的优秀工作队伍，也才能吸引更多社
会力量加盟农业农村发展。另一方面，探索城乡产业融合发展机制，促进城乡利
益融合。如果说人的融合是情感和力量的融合，那么产业融合就是利益的融合。
通过引导城市的工业、旅游、商贸等产业下乡，对接农业产前、产中、产后服务，
打造集产学研、工农贸、休闲旅游观光于一体的产业发展新业态、新模式，实现
城乡产业一体、利益共享。
(三)推进农业农村绿色发展，打好城乡融合的底色和基色
一是要将生态宜居、特色独具作为乡村建设的首要任务坚持节约优先、保护
优先、自然恢复为主的方针，加强对乡村环境的整体规划设计，充分挖掘和展现
最具当地特色的人文故事和自然风光，同时，在生活设施的现代化、管理和服务
的现代化、排放减量的现代化等方面向城市生活靠拢，使乡村成为市民返璞归真
的乡愁寄托、村民安居乐业的美好家园。二是要将绿色产业作为城乡融合发展的
纽带和平臺。合理利用乡村传统产业、民间技艺和自然资源，对接城市相关产业，
延伸产业链、提高价值链，推动产业文化旅游一体化发展，培育康养农业、创意
- 10 -
农业、农业电商等新业态。三是环保部门要高频率、不定时开展乡村生态环境监
管工作，保障绿富同兴才是城乡融合的初衷和目的。
(四)注重乡村文化产业发展，以乡风文明促进城乡融合
进入新时代，城乡融合发展恰恰可以调动社会力量对这些乡土文化进行创造
性转化、创新性发展，将中华优秀传统文化寓教于乐，以独特新颖、喜闻乐见的
形式呈现给大众。既可以取得较好的经济效益、提高农民收入、涵养文明乡风。
还能引起城乡的文化共鸣、长养中华民族的文化自信等。同时，鉴于乡村多是以
血缘和亲情为纽带，“熟人社会”特质明显，树立乡风文明还需要榜样和标杆，
新时代的“乡贤”应运而生。在乡村治理的德治、法治、自治三种力量中，乡贤
发挥着维护文化秩序、引领乡村风习的示范作用，是一个乡村的“精神灯塔”和
“定盘星”。这些乡贤不仅是带领乡亲们致富的“精神灯塔”和“定盘星”。这些
乡贤不仅是带领乡亲们致富奔小康的“能人”，更重要的是要成为一心为公、德
高望重的“仁者”，才能较好的传承中国的“乡绅精神”，为乡村振兴聚力铸魂。
五、结论
本文基于城乡融合发展是中国特色社会主义进入新时代的必然要求及我国
城乡融合发展存在的问题，提出以城乡融合发展推动乡村振兴的着力点，从而树
立城乡等值理念，坚持农业农村优先发展；以制度创新破除城乡二元体制痼疾，
促进城乡要素融合；推进农业农村绿色发展，打好城乡融合的底色和基色；注重
乡村文化产业发展，以乡风文明促进城乡融合。
- 11 -
